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プラスチック条約策定に向けた国際的な議論の潮流(1/2)

2023年5月
みずほリサーチ&テクノロジーズ サステナビリティコンサルティング第1部 谷口 友莉

はじめに

プラスチック汚染への対処のためのプラスチック条約*1の議論が2022年から始まり、2023年5月29日からパリで条約の策定に向けた政府間交渉委員会の第2回会合(INC-2)が開催される。

2022年春に国連環境総会で条約の取りまとめに向けた議論を始めると合意された時点では、海洋汚染対策としてのプラスチック条約との見方もあったが、昨年秋の政府間交渉委員会の第1回会合(INC-1)を含め現時点までの議論では、プラスチック汚染全体を対象とする様相であり、プラスチックそのものや含有化学物質の管理についても議論の俎上に載せられていることから、条約の影響を受ける関係者はより広くなる可能性がある。交渉作業の取りまとめは2024年末の予定であり、議論はこれから本格化する。

本稿では、プラスチック条約が求められた背景に触れ、条約の取りまとめに向けてスタートダッシュを切ったINC-1の議論を振り返る。その後、INC-2の議題とされている、条約に含まれうる規定を概観した上で、数年後に取りまとめられるプラスチック条約の内容を展望してみたい。

背景・経緯

2015年頃から海の生き物がプラスチックを飲み込むなどして命を落としているとの報道が増え、海洋プラスチックごみに対する世の関心が高まった。ストローが刺さったカメの動画や写真を見た記憶がある読者も多いだろう*2。この問題が強く認識されたきっかけの1つは、現状のままでは2050年までに海洋中のプラスチックの重量が魚の重量よりも多くなるというエレンマッカーサー財団による試算*3であろう。数字や年限が示されたことで課題意識が広まった。このような関心の高まりを受けて、2015年頃から海洋プラスチック汚染が国際政治の場でも議題となり、G7やG20で海洋プラスチック憲章や大阪ブルー・オーシャン・ビジョンなどのマイルストーンが設定された(表1)。

一方、世界最大の廃プラスチック輸入国であった中国が2017年末に廃プラスチックの輸入規制を導入した。同時期にEUを始めとして各国において、シングルユースプラスチックの規制やプラスチックの資源循環や循環経済の実現を目指すプラスチック戦略などの政策導入が進んだ。シングルユースプラスチックの規制では、ポイ捨てされやすい製品の規制など環境中へのプラスチックごみの漏出を防止するという観点が強く、海洋プラスチックごみ問題との接点も強かったが、次第にプラスチックそのものの資源循環へと法制度の議論の範囲が広がった。日本でもプラスチック資源循環促進法が2021年に閣議決定され、2022年4月に施行された。

各国でのルール整備の進行と並行して、2020年頃から世界共通のルールを求める声が欧米の民間セクターから上がり始めた。特にエレンマッカーサー財団やWWFは2020年頃にプラスチック汚染に関する国際的なルールの必要性を提案*4し、多くの企業や団体などの賛同を受けた。

こうした背景を受けて、2022年3月に国連環境総会で、プラスチック条約*1の策定に向けた政府間交渉委員会を2022年に設置し、2024年末までに作業を完了させることが合意された。


左右スクロールで表全体を閲覧できます

表1 プラスチック問題に関する国際的な出来事
出来事
2015
  1. 6月:G7エルマウサミット首脳宣言、海洋ごみが世界的な問題であることが確認され、「海洋ごみ問題に対処するための G7行動計画」策定
2016
  1. 1月:英エレン・マッカーサー財団、New Plastics Economyレポート発表(現状のままでは2050年までに海洋中のプラスチックが重量比で魚よりも多くなると試算)
2017
  1. 7月:G20ハンブルクサミット首脳宣言、初めて海洋ごみを取り上げ、「海洋ごみに対するG20行動計画」策定に向けて合意
  1. 12月末:中国、廃棄物輸入規制発効(2019年末までに段階的に項目追加)
2018
  1. 1月:EU「プラスチック戦略」発表
  2. 5月:欧州委員会、使い捨てプラスチック製品の規制提案
  3. 6月:G7海洋プラスチック憲章
  1. 夏~:東南アジア諸国、プラスチックなどの廃棄物輸入規制を強化
  2. 10月:New Plastics Economy Global Commitment発足
2019
  1. 1月:Alliance to End Plastic Waste (AEPW)発足
  2. 4月:バーゼル条約附属書改定(汚れたプラスチック廃棄物を規制対象に追加)
  3. 5月:日本「プラスチック資源循環戦略」策定
  4. 6月:G20「大阪ブルー・オーシャン・ビジョン」合意(2050年までに海洋プラスチックごみによる追加的なプラスチック汚染をゼロに削減)
  5. 7月:EU、特定プラスチック製品の環境負荷低減に関する指令(使い捨てプラスチック規制)公布
2020
  1. 1月:中国、プラスチック汚染対策の一層の強化に関する意見(一部プラスチック製品の使用禁止・制限やリサイクル促進)
  2. 5月:日本、プラスチック資源循環施策のあり方検討の議論(~2021年1月)
  3. 7月:日本、プラスチック製レジ袋有料化
  1. 10月:英エレン・マッカーサー財団、WWFなど、プラスチック汚染に対応する国連条約の必要性を提案
2021
  1. 1月:日本、バイオプラスチック導入ロードマップ、サーキュラー・エコノミーに係るサステナブル・ファイナンス促進のための開示・対話ガイダンス 発表
    日本、EU、バーゼル条約 国内法発効(廃プラスチックの輸出規制強化)
    EU、「Plastics own resource」導入
  2. 3月:日本「プラスチックに係る資源循環の促進等に関する法律」閣議決定
  3. 6月:日本「プラスチックに係る資源循環の促進等に関する法律」可決・公布
  4. 7月:EU、使い捨てプラスチック規制発効(各国法の制定期限)
2022
  1. 2~3月:国連環境総会(UNEA-5.2)「プラスチック条約(Plastic Treaty)」取りまとめに向けた交渉開始で合意
  1. 4月:日本、「プラスチックに係る資源循環の促進等に関する法律」施行
    英国、プラスチック容器包装への課税開始
  1. 11月:「プラスチック条約」のための第1回政府間交渉委員会(INC-1)開催
    EU、プラスチック容器包装・容器包装廃棄物に関する規制の改正案公表
2023
  1. 1月:スペイン、使い捨てプラスチック容器への課税開始
  2. 4月:G7共同声明「2040年までに追加的なプラスチック汚染をゼロにする野心」で合意

出所:各種資料よりみずほリサーチ&テクノロジーズ作成

プラスチック条約の議論のスタート(INC-1の振り返り)

2022年11月28日から12月2日にかけてウルグアイのプンタ・デル・エステで第1回政府間交渉委員会(INC-1)が開かれ、約150の国連加盟国、関係国際機関、NGOなどから約2,300名が参加した*5

条約の議論において議決権を持つのは国連加盟国や国連の専門機関、欧州連合などの地域経済統合組織のみと想定されるが、多くのNGOもオブザーバーとして参加しており、INC-1では加盟各国、オブザーバーの各団体からさまざまな視点での意見が飛び交った。中でも、プラスチックのライフサイクル全体でプラスチック汚染に対処し、人間の健康や環境を保護するべき、という点については多くの加盟国の意見が一致していた*6。また、女性や子供、先住民、特に途上国のインフォーマルな廃棄物セクターなどを含め、すべてのステークホルダーの参加の重要性が強調され、広く支持が表明された。科学的な知見や普及啓発の重要性、各国の事情を反映できる国別行動計画の有用性についても広い支持があった。さらに、大量に海岸へ打ち上げられる漂着プラスチックごみへの対処を求めた小島嶼国の代表へ会場から拍手が起きるなど、早急な対策の必要性の認識が深まったようであった。シングルユースプラスチック、問題のあるプラスチック*7への対処を優先事項とする国も多く、条約の議論が始まる前には、海洋プラスチック問題への対策としての条約との位置づけとの認識も一部にはあったが、海洋汚染対策に限らず、プラスチック汚染全体を対象とする方向性が強かった。気候変動対策と同様に、途上国は資金やキャパビルなど、実施のための支援が必要と訴え、中にはプラスチック生産国の対応を求める意見もあった。

日本からも政府代表団が参加*8しており、プラスチックによる人の健康への影響については科学的根拠がいまだ不十分であり、引き続き知見の蓄積が必要であるとの認識を示した*9が、プラスチック汚染から人の健康や環境を保護するためには予防原則に基づいた早急な対処が必要であるとの意見が優勢であった。なお、「プラスチック汚染」の定義はまだなされていない*10

INCにおける条約の議論の開始が合意された時点で、プラスチック汚染を対象とする条約の策定に積極的な国々と日本の認識には、少々のずれがあったように思われる。日本は2018年のG7海洋プラスチック憲章に署名しなかったことで批判を受けた後、2019年には議長国として、2050年までに海洋プラスチックごみによる追加的な汚染をゼロにまで削減することを目指す「大阪ブルー・オーシャン・ビジョン」のG20での合意に漕ぎ着けた。プラスチック条約の策定に向けた合意がなされた2022年春の国連環境総会に向けた決議案の募集に対しては、ルワンダとペルーが「プラスチック汚染」に関する法的拘束力のある文書を求めたのに対して、日本が提出した決議案では、「海洋プラスチック汚染」に関する法的拘束力のある文書を求めていた*11。2022年春の国連環境総会では「プラスチック汚染を終わらせる」との決議が採択され、2022年秋のINC-1も経て、日本が議長国を務めた2023年4月のG7気候・エネルギー・環境大臣会合では、「2040年までに追加的なプラスチック汚染をゼロにする野心」が合意された。大阪ブルー・オーシャン・ビジョンよりも目標年が10年前倒しになったほか、海洋プラスチック汚染に限定せず、対象とするプラスチック汚染のスコープが広がったこととなる。海洋汚染に限らないプラスチック汚染への対処が必要との認識の変化が伺える。

条約の目的の設定に応じて条約の具体的な内容や枠組みが変わることから、INC-1でも加盟国からは明確な目的や範囲の設定についての議論を優先的に行うことが求められた。プラスチック汚染への対処に向けたプラスチック条約の範囲、目的、義務など、具体的な内容はINC-2以降に議論される。

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